Президент Фінляндії Александер Стубб виклав для читачів Foreign Affairs своє бачення того, як запобігти хаосу та безладдю, які можуть настати після занепаду світопорядку, заснованого на правилах. На думку Стубба, щоб урятувати принципи й правила міжнародної поведінки, владу у світі потрібно поділити між трьома глобальними центрами – Заходом, Сходом і Півднем. Інакше світ стане багатополярним, а отже, таким, де панують лише власні інтереси та сила.
Світ змінився за останні чотири роки більше, ніж за попередні три десятиліття. Наші стрічки новин переповнені війнами та трагедіями. росія бомбардує Україну, на Близькому Сході вирують конфлікти, а в Африці палають війни. У той час як бойові дії поширюються, демократії, здається, занепадають. Епоха після Холодної війни закінчилася. Всупереч надіям, що виникли після падіння Берлінського муру, світ не об'єднався навколо демократії та ринкового капіталізму. Іронічно, але сили, які мали б згуртувати людство – торгівля, енергетика, технології та інформація – тепер розривають його на частини.
Ми живемо в епоху безладдя. Ліберальний світопорядок, що виник після Другої світової війни, вмирає. Багатостороннє співробітництво поступається місцем багатополярній конкуренції, а короткострокові вигоди затьмарюють захист спільних правил.
Конкуренція великих держав повернулася, оскільки суперництво між Китаєм і США визначає геополітичні рамки. Але це не єдина сила, що формує глобальний порядок. Середні держави, що набирають силу, включаючи Бразилію, Індію, Мексику, Нігерію, Саудівську Аравію, Південну Африку та Туреччину, стали тими, хто змінює правила гри. Разом вони мають економічні засоби та геополітичну вагу, щоб схилити глобальний порядок до стабільності або до ще більших потрясінь. Вони також мають підстави вимагати змін: багатостороння система після Другої світової війни не пристосувалася належним чином, щоб відобразити їхнє становище у світі та надати їм роль, на яку вони заслуговують.
Формується трикутник протистояння між тим, що я називаю глобальним Заходом, глобальним Сходом і глобальним Півднем. Вибираючи між зміцненням багатосторонньої системи чи прагненням до багатополярності, глобальний Південь вирішить, чи геополітика наступної ери схилятиметься до співпраці, фрагментації чи домінування.
Наступні п’ять-десять років, ймовірно, визначать архітектуру світу на десятиліття вперед. Коли порядок усталюється, він тримається довго: після Першої світової – двадцять років, після Другої – сорок. Минуло тридцять після завершення Холодної війни, і настає нова епоха. Це останній шанс для Заходу переконати решту світу, що він здатен до діалогу, а не монологу, до послідовності, а не подвійних стандартів, до співпраці, а не домінування.
Кожна держава має свободу дій, навіть малі, такі як моя Фінляндія. Ключ у тому, щоб спробувати максимізувати вплив і, за допомогою наявних інструментів, просувати рішення. Міжнародні інституції та норми забезпечують рамки для глобальної співпраці. Їх необхідно оновити та реформувати, щоб краще відображати зростаючу економічну та політичну могутність глобального Півдня та глобального Сходу. Західні лідери вже давно говорять про необхідність виправлення багатосторонніх інституцій, таких як ООН та інших. Ця система не ідеальна; вона має притаманні їй недоліки й ніколи не може точно відображати навколишній світ. Але альтернативи набагато гірші: сфери впливу, хаос і безлад.
Багатосторонність чи багатополярність
Я почав вивчати політологію та міжнародні відносини в університеті Ферман в США у 1989 році. Тієї осені впала Берлінська стіна. Незабаром Німеччина возз'єдналася, Центральна та Східна Європа звільнилися від пут комунізму, і те, що було біполярним світом – протистояння комуністичного та авторитарного Радянського Союзу капіталістичним і демократичним США – стало однополярним. Сполучені Штати тепер були безперечною наддержавою. Ліберальний міжнародний порядок переміг.
Тоді я був у захваті. Мені, як і багатьом іншим, здавалося, що ми стоїмо на порозі світлішої епохи. Френсіс Фукуяма назвав той момент "кінцем історії", і я був не єдиним, хто вірив, що тріумф лібералізму неминучий. Більшість національних держав неминуче повернуться до демократії, ринкового капіталізму та свободи. Глобалізація призведе до економічної взаємозалежності. Старі розбіжності розтануть, і світ стане єдиним. Навіть наприкінці десятиліття, коли я закінчував свій PhD з європейської інтеграції в Лондонській школі економіки, це майбутнє все ще здавалося неминучим.
Але це майбутнє так і не настало. Однополярний світ виявився недовговічним. Після 11 вересня 2001 року Захід повернувся спиною до основних цінностей, які, як він стверджував, підтримує. Його прихильність міжнародному праву була поставлена під сумнів. Втручання США в Афганістані та Іраку провалилися. Глобальна фінансова криза 2008 року завдала серйозного удару репутації західної економічної моделі, заснованої на глобальних ринках. США більше не керували світовою політикою наодинці. Китай став наддержавою завдяки стрімкому зростанню виробництва, експорту та економіки, і його суперництво зі Сполученими Штатами відтоді домінує в геополітиці.
Повномасштабна війна росії проти України в лютому 2022 року завдала ще одного нищівного удару по старому порядку. Це було одне з найбільш відвертих порушень системи, заснованої на правилах, з часів закінчення Другої світової війни і, безумовно, найгірше, що бачила Європа. Те, що винуватцем був постійний член Ради Безпеки ООН, яка була створена для збереження миру, було ще більш ганебним. Держави, які мали підтримувати систему, обрушили її.
Міжнародний порядок зміщується від багатосторонності до багатополярності. Багатосторонність – це система глобального співробітництва, що ґрунтується на міжнародних інституціях і спільних правилах. Її ключові принципи застосовуються однаково до всіх країн, незалежно від розміру. Багатополярність — це не баланс, а боротьба за вплив. Вона схильна залишати малі та середні держави поза грою, тоді як великі укладають угоди понад їхніми головами. Багатосторонність веде до порядку, багатополярність – до хаосу.
Зростає напруга між тими, хто просуває багатосторонність і порядок, заснований на верховенстві права, і тими, хто говорить мовою багатополярності та трансакціоналізму. Малі держави та середні держави, а також регіональні організації, такі як Африканський союз, Асоціація держав Південно-Східної Азії, ЄС і південноамериканський блок Меркосур, просувають багатосторонність. Китай, зі свого боку, просуває багатополярність з відтінками багатосторонності; він начебто підтримує багатосторонні угруповання, такі як БРІКС і Шанхайську організацію співробітництва, які насправді прагнуть створити більш багатополярний порядок. США змістили акцент з багатосторонності на трансакціоналізм, але все ще мають зобов'язання перед регіональними інституціями, такими як НАТО. Багато держав, як великих, так і малих, проводять те, що можна описати як мультивекторну зовнішню політику. По суті, їхня мета – диверсифікувати свої відносини з багатьма акторами, а не приєднуватися до будь-якого одного блоку.
Трансакційна або мультивекторна зовнішня політика визначається інтересами. Малі держави, наприклад, часто балансують між великими державами: вони можуть приєднатися до Китаю в деяких сферах і стати на бік США в інших, водночас намагаючись уникнути домінування будь-якого одного актора. Інтереси керують практичними виборами держав, і це цілком законно. Але такий підхід не повинен відкидати цінності, які мають лежати в основі всього, що робить держава. Навіть трансакційна зовнішня політика має спиратися на ядро фундаментальних цінностей. Вони включають суверенітет і територіальну цілісність держав, заборону застосування сили та повагу до прав людини та основних свобод. Країни мають, переважно, чіткий інтерес у підтримці цих цінностей і забезпеченні того, щоб порушники зазнавали реальних наслідків.
Багато країн відкидають багатосторонність на користь більш ситуативних домовленостей і угод. США, наприклад, зосереджені на двосторонніх торговельних і бізнес-угодах. Китай використовує ініціативу "Один пояс, один шлях для сприяння як двосторонній дипломатії, так і економічним угодам. ЄС укладає двосторонні угоди про вільну торгівлю, які ризикують не відповідати правилам Світової організації торгівлі. Без сильної багатосторонньої системи вся дипломатія стає трансакційною. Багатосторонній світ робить спільне благо власним інтересом. Багатополярний світ керується лише власним інтересом.
"Заснований на цінностях реалізм" Фінляндії
Зовнішня політика часто базується на трьох стовпах: цінностях, інтересах і силі. Ці три елементи є ключовими, коли баланс і динаміка світового порядку змінюються. Я родом з відносно невеликої країни з населенням близько 6 мільйонів людей. Хоча ми маємо одні з найбільших збройних сил у Європі, наша дипломатія заснована на цінностях та інтересах. Сила, як жорстка, так і м'яка, здебільшого є розкішшю більших гравців. Вони можуть проєктувати військову та економічну силу, змушуючи менших гравців узгоджувати свої дії з їхніми цілями. Але малі країни можуть знайти силу в співпраці з іншими. Альянси, угруповання та розумна дипломатія – це те, що дає меншому гравцеві вплив, який значно перевищує розмір його армії та економіки. Часто ці альянси засновані на спільних цінностях, таких як прихильність правам людини та верховенству права.
Як мала країна, що межує з імперською державою, Фінляндія зрозуміла, що іноді держава повинна відкласти деякі цінності для захисту інших або просто для виживання. Державність заснована на принципах незалежності, суверенітету та територіальної цілісності. Після Другої світової війни Фінляндія зберегла свою незалежність, на відміну від наших балтійських друзів, які були поглинені Радянським Союзом. Але ми втратили десять відсотків нашої території на користь СРСР, включаючи райони, де народилися мій батько та бабусі з дідусями. І, що важливо, ми змушені були відмовитися від частини суверенітету. Фінляндія не могла приєднатися до міжнародних інституцій, до яких, як ми відчували, природно належали, зокрема до ЄС і НАТО.
Під час холодної війни фінська зовнішня політика визначалася "прагматичним реалізмом". Щоб утримати СРСР від нападу знову, як це сталося в 1939 році, ми повинні були йти на компроміс щодо наших західних цінностей. Ця ера в історії Фінляндії, яка дала термін "фінляндизація" міжнародним відносинам, не є тією, якою ми можемо особливо пишатися, але нам вдалося зберегти незалежність. Цей досвід змусив нас насторожено ставитися до будь-якої можливості його повторення. Коли дехто припускає, що "фінляндизація" могла б стати виходом для України, я категорично не погоджуюся. Такий мир коштував би надто дорого – ціною суверенітету та території.
Новий світ безладдя
Після закінчення холодної війни Фінляндія, як і багато інших країн, прийняла ідею, що цінності глобального Заходу стануть нормою – те, що я називаю "ідеалізмом, заснованим на цінностях". Це дозволило Фінляндії приєднатися до Європейського Союзу в 1995 році. Водночас Фінляндія припустилася серйозної помилки: добровільно вирішила залишитися поза НАТО. Одні фіни плекали ідеалістичну віру в те, що росія врешті-решт стане ліберальною демократією, тому вступ до НАТО був непотрібний. Інші – боялися, що росія погано відреагує на вступ Фінляндії до альянсу. Ще інші вважали, що Фінляндія сприяє збереженню балансу і миру в регіоні Балтійського моря, залишаючись поза альянсом. Усі ці причини виявилися помилковими, і Фінляндія відповідно скоригувала свою позицію – вона приєдналася до НАТО після повномасштабної атаки росії на Україну.
Це рішення випливало з цінностей Фінляндії і її інтересів. Фінляндія прийняла те, що я назвав "реалізмом, заснованим на цінностях": прихильність набору універсальних цінностей, заснованих на свободі, основних правах і міжнародних правилах, водночас поважаючи реалії різноманіття культур і історій світу. Глобальний Захід повинен залишатися вірним своїм цінностям, але розуміти, що світові проблеми не будуть вирішені лише через співпрацю з однодумцями.
Країни повинні прагнути до кооперативного світового порядку реалізму, заснованого на цінностях, поважаючи як верховенство права, так і культурні та політичні відмінності. Для Фінляндії це означає звернення до країн Африки, Азії та Латинської Америки, щоб краще зрозуміти їхні позиції щодо війни росії в Україні та інших триваючих конфліктів. Це також означає проведення прагматичних дискусій на рівних умовах з важливих глобальних питань, таких як обмін технологіями, сировина та зміна клімату.
Трикутник влади
Три широкі регіони тепер складають глобальний баланс сил: глобальний Захід, глобальний Схід і глобальний Південь. Глобальний Захід включає приблизно 50 країн і традиційно очолюється США. Його члени включають переважно демократичні, орієнтовані на ринок держави в Європі та Північній Америці, а також їхніх віддалених союзників – Австралію, Японію, Нову Зеландію та Південну Корею. Ці країни зазвичай прагнули підтримувати багатосторонній порядок, заснований на правилах, навіть якщо вони не погоджуються щодо того, як найкраще зберегти, реформувати чи переосмислити його.
Глобальний Схід складається приблизно з 25 держав, очолюваних Китаєм. Він включає мережу союзних держав, зокрема Іран, Північну Корею та росію, які прагнуть переглянути або замінити існуючий міжнародний порядок, заснований на правилах. Ці країни об'єднані спільним інтересом – бажанням зменшити владу глобального Заходу.
Глобальний Південь, що включає багато держав світу, що розвиваються, та країн із середнім рівнем доходу з Африки, Латинської Америки, Південної Азії та Південно-Східної Азії (і більшість населення світу), охоплює приблизно 125 держав. Багато з них страждали під західним колоніалізмом, а потім знову – як театри для опосередкованих війн епохи Холодної війни. Глобальний Південь включає багато середніх держав, зокрема Бразилію, Індію, Індонезію, Кенію, Мексику, Нігерію, Саудівську Аравію та Південну Африку. Демографічні тенденції, економічний розвиток і видобуток та експорт природних ресурсів стимулюють піднесення цих держав.
Глобальний Захід і глобальний Схід борються за серця та розуми глобального Півдня. Причина проста: вони розуміють, що глобальний Південь вирішить напрямок нового світового порядку. Оскільки Захід і Схід тягнуть у різних напрямках, Південь має вирішальний голос.
Глобальний Захід не може просто приваблювати глобальний Південь, оспівуючи чесноти свободи та демократії; йому також необхідно фінансувати проєкти розвитку, здійснювати інвестиції в економічне зростання і, що найважливіше, надати Півдню місце за столом і поділитися владою. Глобальний Схід так само помилявся б, думаючи, що його витрати на великі інфраструктурні проєкти та прямі інвестиції купують йому повний вплив на глобальний Південь. Любов не можна легко купити. Як зазначив міністр закордонних справ Індії Субраманіам Джайшанкар, Індія та інші країни глобального Півдня не просто сидять на паркані, а радше стоять на власному ґрунті.
Те, що знадобиться як західним, так і східним лідерам – це реалізм, заснований на цінностях. Метою реалізму, заснованого на цінностях – знайти баланс між цінностями та інтересами таким чином, щоб надавати пріоритет принципам, але визнавати межі сили держави, коли на карту поставлені інтереси миру, стабільності та безпеки. Світовий порядок, заснований на правилах, підкріплений набором добре функціонуючих міжнародних інституцій, які закріплюють фундаментальні цінності, залишається найкращим способом запобігти перетворенню конкуренції на зіткнення. Але оскільки ці інституції втратили свою значущість, країни повинні прийняти більш жорстке відчуття реалізму. Лідери повинні визнати відмінності між країнами: реалії географії, історії, культури, релігії та різних етапів економічного розвитку. Якщо вони хочуть, щоб інші краще розглядали питання прав громадян, екологічних практик і належного управління, вони повинні подавати приклад і пропонувати підтримку, а не лекції.
Реалізм, заснований на цінностях, починається з гідної поведінки, з поваги до поглядів інших і розуміння відмінностей. Це означає співпрацю на основі партнерства рівних, а не якогось історичного сприйняття того, якими мають бути відносини між глобальним Заходом, Сходом і Півднем. Спосіб для держав дивитися вперед, а не назад, – зосередитися на важливих спільних проєктах, таких як інфраструктура, торгівля, пом'якшення та адаптація до зміни клімату.
Багато перешкод стоїть перед будь-якою спробою трьох сфер світу побудувати глобальний порядок, який одночасно поважає відмінності та дозволяє державам встановлювати свої національні інтереси в ширших рамках кооперативних міжнародних відносин. Однак ціна невдачі величезна: перша половина двадцятого століття була достатнім попередженням.
Невизначеність є невід'ємною частиною міжнародних відносин, і це особливо актуально під час переходу від однієї епохи до іншої. Головне – зрозуміти, чому відбуваються зміни і як на них реагувати. Якщо глобальний Захід повернеться до своїх старих методів прямого чи непрямого домінування або відвертої зарозумілості, він програє цю битву. Якщо ж він усвідомить, що глобальний Південь буде ключовою частиною нового світового порядку, він зможе створити партнерства, засновані як на цінностях, так і на інтересах, які зможуть вирішити основні проблеми світу. Реалізм, заснований на цінностях, дасть Заходу достатньо простору для маневру в цій новій ері міжнародних відносин.
Майбутнє світу
Низка післявоєнних інституцій допомогла світу пройти найшвидший етап розвитку та підтримувала надзвичайний період відносного миру. Сьогодні вони перебувають під загрозою розпад, але вони повинні вижити, тому що світ, заснований на конкуренції без співпраці, призведе до конфлікту. Втім, вони повинні змінитися, тому що занадто багато держав не мають впливу в існуючій системі і, за відсутності змін, відмовляться від неї. Ці держави не можна звинувачувати за це; новий світовий порядок не буде чекати.
У найближче десятиліття може виникнути принаймні три сценарії. Перший – нинішній безлад просто збережеться. Елементи старого порядку все ще залишатимуться, але повага до міжнародних правил та інституцій буде вибірковою і здебільшого базуватиметься на інтересах, а не на вроджених цінностях. Здатність вирішувати серйозні виклики залишатиметься обмеженою, але світ принаймні не порине у ще більший хаос. Однак припинення конфліктів стане особливо складним, оскільки більшість мирних угод будуть трансакційними і не матимуть авторитету, який надає схвалення ООН.
Ситуація може бути ще гіршою: за другим сценарієм, основи ліберального міжнародного порядку продовжуватимуть руйнуватися, а існуючий порядок – занепадати. Світ наблизиться до хаосу без чіткого розподілу влади та з державами, нездатними вирішувати гострі кризи, такі як голод, пандемії чи конфлікти. Сильні лідери, воєначальники та недержавні актори заповнять вакуум влади, залишений міжнародними організаціями, що відступають. Місцеві конфлікти могли б спровокувати більш масштабні війни. Стабільність і передбачуваність стали б винятком, а не нормою в світі, де панує закон джунглів. Миротворчість стала б практично неможливою.
Але так не має бути. У третьому сценарії нова симетрія влади між глобальним Заходом, Сходом і Півднем призвела б до відновлення рівноваги у світовому порядку, в якому країни могли б вирішувати найгостріші глобальні проблеми шляхом співпраці та діалогу між рівними. Ця рівновага стримуватиме конкуренцію та спонукатиме світ до більшої співпраці в питаннях клімату, безпеки та технологій — критичних викликів, які жодна країна не може вирішити самостійно. У цьому сценарії переважатимуть принципи Статуту ООН, що призведе до справедливих і тривалих угод. Але для цього необхідно реформувати міжнародні інституції.
Реформа ООН повинна початися з Ради Безпеки. У XXI столітті неприйнятно, щоб серед її постійних членів не було жодної африканської чи латиноамериканської держави. До того ж право вето, яке колись гарантувало стабільність, тепер паралізує організацію. Його потрібно скасувати. І якщо будь-який член Ради порушує Статут, його слід відсторонювати – саме це мало статися з росією після її нападу на Україну.
Глобальні торговельні та фінансові інституції також потребують оновлення. Світова організація торгівлі, яка роками була паралізована через неспроможність свого механізму врегулювання спорів, як і раніше, відіграє важливу роль. Поточний процес реформ повинен привести до більшої прозорості, особливо в питаннях субсидій, та гнучкості в процесах прийняття рішень СОТ. І ці реформи повинні бути швидко впроваджені; система втратить довіру, якщо СОТ залишиться в нинішньому глухому куті.
Реформи є складними, і деякі з цих пропозицій можуть здаватися нереалістичними. Але так само звучали і ті, що були зроблені в Сан-Франциско, коли понад 80 років тому була заснована ООН. Чи приймуть ці зміни 193 члени ООН, залежатиме від того, чи зосередять вони свою зовнішню політику на цінностях, інтересах чи владі. Розподіл влади на основі цінностей та інтересів був основою створення ліберального світового порядку після Другої світової війни. Настав час переглянути систему, яка так добре служила нам протягом майже століття.
У всьому цьому для західного світу головним питанням буде те, чи захочуть США зберегти багатосторонній світовий порядок, у створенні якого вони відіграли таку важливу роль і від якого вони отримали таку велику користь. Це може бути нелегким завданням, зважаючи на вихід Вашингтона з ключових інституцій та угод, таких як ВООЗ та Паризька кліматична угода, а також на його новий меркантилістський підхід до транскордонної торгівлі. Система ООН допомогла зберегти мир між великими державами, що дозволило США стати провідною геополітичною потугою. У багатьох інституціях ООН вони взяли на себе провідну роль і змогли дуже ефективно просувати свої політичні цілі. Глобальна вільна торгівля допомогла Сполученим Штатам утвердитися як провідній економічній державі світу, а також забезпечила американських споживачів недорогими товарами. Альянси, такі як НАТО, надали США військові та політичні переваги за межами власного регіону. Західним країнам залишається завдання переконати адміністрацію Трампа в цінності як післявоєнних інституцій, так і активної ролі США у них.
Невідомою величиною для глобального Сходу буде те, як Китай розіграє свої карти на світовій арені. Він може вжити додаткових заходів, щоб заповнити вакуум влади, залишений США в таких сферах, як вільна торгівля, співпраця у боротьбі зі зміною клімату та розвиток. Він може спробувати сформувати міжнародні інституції, в яких зараз має набагато міцніші позиції. Він може прагнути ще більше продемонструвати свою силу у власному регіоні. А може відмовитися від своєї давньої стратегії "приховувати свою силу і чекати свого часу" і вирішити, що настав час для більш агресивних дій, наприклад, у Південно-Китайському морі та Тайванській протоці.
Ялта чи Гельсінкі?
Міжнародні порядки рідко живуть довше кількох десятиліть. Агресивна війна росії проти України означає початок нової зміни епох. Для нинішнього покоління це момент 1918-го, 1945-го або 1989-го року. У такі моменти світ може піти неправильним шляхом, як це сталося після Першої світової війни, коли Ліга Націй не змогла стримати конкуренцію між великими державами, що призвело до чергової кривавої світової війни.
Країни також можуть вчинити більш-менш правильно, як це сталося після Другої світової війни з утворенням ООН. Адже післявоєнний порядок зберіг мир між двома наддержавами холодної війни, СРСР і США. Звісно, ця відносна стабільність обійшлася дорогою ціною для тих держав, які були змушені підкоритися або постраждали під час конфліктів за посередництвом. І навіть якщо кінець Другої світової війни заклав основу для порядку, який проіснував десятиліттями, він також поклав початок нинішньому дисбалансу.
У 1945 році переможці війни зустрілися в Ялті, в Криму. Там президент США Франклін Рузвельт, прем'єр-міністр Великої Британії Вінстон Черчилль і радянський лідер Йосип Сталін розробили післявоєнний порядок, заснований на сферах впливу. Рада Безпеки ООН мала стати майданчиком, де наддержави могли б вирішувати свої суперечки, але вона не залишала місця для інших. У Ялті великі держави уклали угоду щодо малих. Тепер це історичне неправильне рішення має бути виправлено.
Без сильної багатосторонньої системи дипломатія стає транзакційною.
Скликання в 1975 році Конференції з безпеки і співробітництва в Європі є яскравим контрастом до Ялти. Тридцять дві європейські країни, а також Канада, Радянський Союз і Сполучені Штати зібралися в Гельсінкі, щоб створити європейську структуру безпеки, засновану на правилах і нормах, що застосовуються до всіх. Вони домовилися про основні принципи, що регулюють поведінку держав по відношенню до своїх громадян і один до одного. Це було надзвичайним досягненням багатосторонності в період значних напружень, і воно стало вирішальним у прискоренні кінця Холодної війни.
Світ знову стоїть перед вибором: Ялта чи Гельсінкі. Ялта – це політика сфер впливу. Гельсінкі – це принципи рівності, норм і співпраці. Саме Гельсінкі вказує шлях уперед. Вибір, який людство зробить у найближче десятиліття, визначить світопорядок XXI століття. І цей шанс може бути останнім.
Джерело: Foreign Affairs